行政复议前置争议与选择的背后逻辑——新行

东莞常平律师获悉

行政复议前的争议与选择的逻辑——新《行政复议法》要点解读

杨建顺

（中国人民大学法学院教授）

行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，与行政复议机关发生争议，向行政复议机关提起行政诉讼的过程。依法办理行政复议案件。对有争议的行政行为及其所依据的规范性文件，全面审查、审核其合法性、适当性，并进行调解或者作出行政复议决定的法制体系。

行政复议是解决行政争议、保护公民、法人或者其他组织合法权益的重要法律救济制度；也是促进行政主体自我纠正、防止和纠正违法或者不当行政行为的一项制度监督行政机关依法公正行使职权，是推进法治政府建设的重要法制监督制度。

新行政复议法的背景和亮点

1999年4月，九届全国人大常委会第九次会议通过了现行的《行政复议法》。长期以来，行政复议在行政监督、解决行政争议、保护被申请人合法权益等方面发挥着重要作用。维护公民、法人或者其他组织的合法权益，促进社会和谐稳定。随着我国经济社会的发展，行政复议制度暴露出一些突出问题。要加强和改进行政复议工作，解决好行政复议中存在的突出问题，切实提高行政复议效率，促进社会和谐稳定。解决制约行政复议发挥监督救济作用的突出问题，满足人民群众对行政争议实质性解决的新要求新期待。

2020年2月，习近平总书记主持召开中央全面推进依法治国委员会第三次会议，审议通过《行政复议制度改革方案》，要求发挥行政复议在依法行政、规范行政行为、便利行政执法等方面的制度优势，以公正、高效、便民为主要内容，以解决行政争议为主要目的。中共中央印发了《法治中国建设规划（2020-2025年）》，中共中央、国务院印发了《法治中国建设规划（2020-2025年）》。国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，推进行政复议制度改革、行政复议职责整合。为贯彻落实党中央决策部署，充分发挥行政复议公正、高效、便民的制度优势，发挥行政复议解决行政争议主渠道作用，全面修改行政复议法。

修改后的《行政复议法》（以下简称“新行政复议法”）已于2023年9月1日由第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，并将于2024年1月1日起施行。新《行政复议法》共分总则、行政复议申请、行政复议受理、行政复议听证、行政复议决定、法律责任和附则等七章90条12782字。其中，行政复议章为《行政复议法》第二章。复议申请篇包括行政复议范围、行政复议参加人、申请的提出和行政复议管辖，共4章；行政复议审理篇包括总则、行政复议证据、普通程序5章、行政复议简化程序和附带审查。

新行政复议法全面贯彻落实《行政复议制度改革方案》，把握行政复议制度的定位和特点，着力构建统一、科学的行政复议制度，完善规范、高效的行政复议管辖和工作机制，加强提高吸收和化解行政争议的能力，完善行政复议听证程序、决定程序及其监督制度，保障当事人权利，增加行政复议便民措施，加强调解适用，发布指导性案例，促进实质性解决，体现出鲜明的新时代法治特征。

推进法治政府建设的立法新宗旨

新行政复议法优化了立法目的：（1）制止和纠正违法或者不当的行政行为；（2）保护公民、法人和其他组织的合法权益；（3）监督和保障行政复议机关依法行政； （四）充分发挥行政复议作为解决行政争议的主渠道作用；（五）推进法治政府建设。

其中，将“推进法治政府建设”纳入立法目的，是十三届全国人大常委会第三十七次会议对《行政复议法（修正案草案）》进行初步审议的结果。会议审议，根据部分常委会组成人员、单位、地方、基层立法联系点、专家和群众建议，增设了《关于进一步发挥行政复议职能作用的若干意见》，与“发挥行政复议主体作用”的立法宗旨相比较，长期以来被广泛宣传和重视的“行政争议解决渠道”，而“推进法治政府建设”的立法目的似乎并未受到太多关注。由于是后来才加入的，因此出现问题也是正常的。几个月内并没有引起足够的重视。但这也证明这个立法目的非常重要。相关各方在参与立法的过程中逐渐意识到了这一点，并将其明确列入立法目的中。正确理解和把握“推进法治政府建设”的立法宗旨，不仅有利于这部全面修改后的法律落到实处，而且有利于法律的实施，对这部法律的制定具有特别重要的价值和有利于推进法治政府、法治中国建设，使人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更加安全、更加可持续。

在立法目的中增加“推进法治政府建设”的内容，为笔者关于“把行政复议作为法治政府建设的重要保障”的观点提供了积极的法律依据，也为行政复议制度的完善提供了理论支撑。为推行法制化、规范化的运行机制提供了重要的思想指导。

新行政复议法明确了坚持党的领导的总原则，规定行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、高效、便捷、为民的原则，坚持确保法律法规正确实施。这些原则和要求的明确规定，不仅为推进法治政府建设提出了任务，也进一步丰富了法治政府建设的内涵。即依法履行行政复议职责，保证法律法规正确实施。正确实施是推进法治政府建设的内在要求；推进法治政府建设，是依法行政的必然要求。政府可为落实行政复议有关原则和要求提供后台支持，使“纠错”按照法治行政的原则得到妥善实施。

行政复议的争议与立法选择

新《行政复议法》在现行法基础上进一步扩大了行政复议范围，将行政行为种类由原来的11种增加到15种；将“具体行政行为”改为“行政行为”，将“附带审查将“法规”修改为“规范性文件”，与《行政诉讼法》等文件的概念和用语保持一致，体现了法制统一的原则。这些规定有利于更好地发挥行政诉讼的职能作用。把复议作为解决行政争议的主渠道，是推进法治政府建设的重要体现。

尤为值得关注和探讨的是，新行政复议法确认了复议前置的行政复议模式，并增加了需要进行复议前置的情形。

是否应设置复议前期？设置复议前期是否会限制当事人的诉讼权利？哪些情形应设置复议前期？行政复议的复议前期模式历来存在争议。

现行法律规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法取得的自然资源所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。针对这样的规定，有负面意见认为，它限制了当事人选择救济方式的权利，并涉嫌限制诉权，应当予以废除；积极的看法认为，它体现了对事物本身规律性的尊重，更贴近我国的行政实践，应当予以肯定和发扬。可以肯定的是，侵犯合法取得的自然资源所有权或使用权的行为具有很强的专业性和政策性。与法院相比，行政机关具有更多的相关技术性和政策性，将其交给行政系统进行专业化处理比交给法院进行纯程序性的司法裁判然后再交还给行政机关更为有利。实质性处理制度。对技术或政策问题进行实质性判断，更容易避免司法程序白跑一趟。

新《行政复议法》采取了肯定性的观点，确认了复议前置规定，并扩大了复议前置范围，将不服当场作出的行政处罚决定的人、侵犯其所有权的人、依法取得的自然资源使用权、行政复议决定，以及行政机关不依法履行法定职责、拒绝公开政府信息等情形，可以申请行政复议。并明确设定行政复议其他情形的权限仅限于法定和行政许可事项，并专门设定行政复议前置条件的告知义务，行政机关应当告知公民、法人或者其他组织在作出行政行为前，可以向行政复议机关申请行政复议。

设立如此多的前置审查情境，是否会如反面论所担心的那样，侵犯公民、法人或其他组织的权利和救济？答案的关键在于法治政府建设是否到位。 。

新《行政复议法》力图构建行政争议实质性解决机制，将复议前案件范围扩大到自然资源所有权或使用权保护范围以外。除了技术专长和政策支持的论据外，最直接的而最有力的论据就是法治理论。

建立法制化、规范化的运营机制

在法治领域，依法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等原则都是理所当然的既定要素，这是因为行政主体在依法行政方面具有更大的优势。这样的设置更加符合新《行政复议法》规定的“依法、公平、公开、高效、便民、服务人民”的原则。

总之，扩大和完善行政复议前置条件范围，是基于扎实推进法治政府建设，相关行政处理能够很好回应行政复议职能要求；而行政复议前置条件的确认和扩大，行政复议前置条件模式也将推动法治政府建设。新《行政复议法》扩大和完善了行政复议前置条件，将促进相关领域有限资源的科学合理配置。新《行政复议法》将扩大和完善行政复议前置条件，将促进相关领域有限资源的科学合理配置。发布行政复议指导性案例的功能，将逐步把禁止事项与允许事项一一列举，进一步列明作出行政行为和办理行政复议案件的“规定”程序，有利于建立法制化、规范化的运行机制。

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