“破茧”之路：涉农职务犯罪预防的探究与规制

伴随着经济的快速发展和国民经济总量的增加,我国居民的贫富差距在逐步拉大，基尼系数 也逐年上升，从1970年的不到0.25，扩大到2014年的0.469，已经严重超过了国际公认的0.4的警戒线。在刑事司法实践的审判与量刑上，也存在着类似的“基尼系数”。国家公职人员因犯罪被追究刑事责任时，在现代通讯传媒的传播下，“官”与“民”之间的量刑差距之“基尼系数”，往往会被几何级放大。尤其是近年来随着国家各种惠农政策的出台以及对“三农”投入的大幅增加，涉农贪污、受贿等各种职务犯罪明显呈增多趋势，对公职人员的惩处与量刑偏差，极易造成司法公信力的损害以及加剧社会矛盾的激化。

    “农村稳，则天下安。”农业、农村和农民是我国政权稳固和社会长治久安的基础，为此，国家的支农、强农、惠农政策关系到数亿农民的切身利益。而涉农职务犯罪侵犯农民权益利益，侵害农业基础发展，甚至影响农村社会和谐稳定。对涉农职务犯罪进行实证分析、预防对策研究及路径规制，是一个具有重要现实意义的课题。本文以Y县人民法院2010年至2015年6月审理的涉农职务犯罪为主要研究样本，深入剖析此类犯罪的危害、特点、原因并提出预防对策，以期抛砖引玉。

    一、现状分析：涉农职务犯罪的基本情况

    在中国社会的传统观念中，百姓为“民”，而凡是掌握公权力的国家公职人员，不论职务高低，均为“官”。为此，本文所探析的涉农职务犯罪主体包含乡镇站所干部和村支书、村主任、会计、文书、村小组长等具有相关职权的基层组织人员。近年来，Y县法院审理了一系列涉农职务犯罪案件，整体呈现出“小官大贪”、监守自盗、窝案串案等特点，这种现象应引起足够的重视。

     （一）涉农职务犯罪的基本特点

      2010年至2015年6月，Y县法院共审结涉农职务犯罪案件25件41人，涉案金额297万余元，严重损害了农民的切身利益（见表一）。通过统计相关数据并结合司法实践，涉农职务犯罪案件主要呈现以下几个方面的特点：

表一 Y县法院2010年-2015年6月审理的涉农职务犯罪情况


       1、涉案罪名集中化

     在查处的涉农职务犯罪案件中，罪名集中于贪污、受贿、行贿、挪用公款、玩忽职守和职务侵占六项。其中，涉农职务犯罪案件又以贪污犯罪最为突出，共计18件34人（其中2件2人还构成受贿罪），涉案金额280.82万元，分别占涉农职务犯罪案件总数的72%、涉案人数的82.92&和涉案金额的94.27%（见表二）。

    表二 Y县法院2010-2015年6月涉农职务犯罪所涉罪名情况


备注：其中有2件2人同时涉及贪污和受贿犯罪，为便于计算，贪污和受贿犯罪案件数和人数分别统计为1件1人。

   2、犯罪主体基层化

   由于国家对“三农”的投入是多方面的，具体的资金下拨、发放以及各项惠农政策的落实主要依靠基层，从而导致涉案人员大多数是对涉农事务决策和资金支配具有一定“话语权”的人员，犯罪主体多为村（居委会）书记、村（居委会）主任等村（居委会）两委成员以及落实惠农政策的相关职能部门工作人员。其中，农村基层组织的工作人员为涉农职务犯罪的犯罪主体的有27人，占查处数的65.85%（见表三）。


     3、涉案领域突出化

    征地拆迁补偿、惠农资金发放、社会抚养费征收、大病医疗补助等一般都涉及审核、报领等各个环节，大多需要村两委干部或者相关职能部门的工作人员协助完成，这就容易导致在不同领域、不同环节滋生贪污、受贿等职务犯罪。Y县法院审理的涉农职务犯罪中，涉案领域主要集中在国家惠农政策实施、社会抚养费征收和土地审批管理三大方面（见表四）。


    4、窝案串案趋势化

    涉农职务犯罪呈现出由单人犯罪向共同犯罪转化的趋势，尤其是村书记、村主任的村两委干部相互勾结相互串通，联手作案，共同实施，形成“利益共同体”，导致窝窜、串案现象突出。在查处的涉农职务犯罪案件中，属于共同犯罪、窝案、串案的有13件29人，占案件总数的52%和人数的70.73%。如Y县法院查办的易某、彭某等人贪污罪案件，就是由乡政府计生办专干、某村书记、村支部副书记、村主任、村治保主任等7人商议后按所得款项四六分成所实施的犯罪。

    5、犯罪手段多样化

    随着我国管理和监督力度的不断加大，村级财务和各级单位财务更加公开、透明，涉案人员的作案手段也逐渐演变为更加隐蔽和更加多样化，主要表现为：利用国家惠农政策，伪造或者虚报资料，骗取国家相关补助款项；利用征收社会抚养费之机，收取后不出具票据、不上交、收取更低标准予以侵吞或者挪用；在征地补偿过程中，私自丈量加大面积领取补偿款、利用他人户名骗取国有土地安置地、将无户主土地归于个人名下冒领补偿款以及协助征地拆迁过程中谋取安置地；在农村土坯房改造过程中贪污受贿等。

    （二）涉农职务犯罪的社会危害

    土地是农民吃饭的碗、立身的基，惠农政策实施和征地拆迁补偿等关系到农民生计的切身重大问题，问题处理不好，动农民“碗中的饭”，极容易激发大的矛盾。 作为一类特殊的犯罪，涉农职务犯罪不仅造成国家资产流失，也容易影响农村矛盾，社会危害性极大。

    1、直接侵害农民权益

    涉农职务犯罪直接侵害了农村最弱势、最贫穷、最需要国家救助的广大农民群众的切身利益，严重影响和制约农村集体经济的发展。涉农职务犯罪中贪污罪的目标就是让私人通过非法的手段占有农村公共财物 ，受贿罪就是出于个人获利目的而利用手中权力交换财物，以成行贿人之私利，损害农民合法利益。

    2、损害农村基础发展

    涉农职务犯罪侵吞农村和农业发展和建设资金，影响国家“三农”政策落实，严重危害农村基础建设和发展。如，Y县农业和粮食局某领导、林业局某领导等人滥用职权，利用水稻、花生农业保险试点优惠政策，虚假投保、虚报投保资料从中获利，严重影响水稻、花生的推广政策的落实；Y县某村支书、村主任等村两委干部利用协助农村土坯房改造工作的机会，贪污补助款，影响农村土坯房改造工作的落实。

    3、严重影响政府形象

    涉农职务犯罪的犯罪主体大多系村干部和基层国家工作人员，一般直接面对群众，并代表党和政府在农村执行、落实国家各项政策，维护农村公共利益，但涉农职务犯罪破坏了国家公共管理职责，直接影响了国家各项惠农政策在农村的贯彻和落实，严重影响党和政府的威信和形象。

    二、追本溯源：涉农职务犯罪的产生原因

    涉农职务犯罪案件高发的原因呈现出多元多层次的特点，既有主观方面的因素，又有客观方面的原因。要预防涉农职务犯罪，首先必须全面分析涉农职务犯罪产生的各方面原因，才能探索出一条行之有效的防范路径。

    （一）法治观念淡薄

    大部分涉案人数未受过良好的法律教育，平时未注意学习，法治观念和法律意识淡薄，在利益面前往往抵制不住诱惑，错误地认为利用职务之便“吃点、喝点、占点、捞点”都是正常的，只是“贪小便宜”，没有意识到构成犯罪。同时，部分村干部和国家基层工作人员存在“有权不用，过期作废”的思想心态，大肆利用手中职权谋取私利。也有部分涉案人员认为法不责众，只要一起贪污、受贿，法律就不会追究。

    （二）监督管理缺失

    法国著名启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中就曾说过:“权力不受约束必然产生腐败。” 由于涉农职务犯罪案件的相关单位、部门、村委会的管理、监督机制的不健全，甚至存在上级疏于监督、同级不想监督、下级不敢监督、群众不知监督的现象，导致部分村干部和国家基层工作人员完全凭个人意愿恣意行事，为涉农职务犯罪的滋生提供了可能。

    （三）教育培训欠缺

     尽管近年来中央到地方都十分重视反腐倡廉建设，但因村干部的主体身份特殊性，自律意思较差，接受廉洁性法律教育的机会又比较少，导致村干部法律水平和廉洁意识不强。同时，国家惠农政策、征地拆迁、社会抚养费征收的落实，都需要一定的专业业务知识，但针对村干部和国家基层工作人员的专项系统培训却相对缺乏，培训的力度和深度不够，导致一些工作人员在不知不觉中就走上了犯罪的道路。

    （四）惩处力度不够

     刑法的生命在于公正，应当给民众以公正感。司法机关对涉农职务犯罪的惩处，虽然取得了一定的成效，但从全局来看，仍未形成高压态势，判决轻型化现象较为突出，从政治上、经济上对犯罪人员的影响不大，没有形成足够震慑力。Y县法院惩处的涉农职务犯罪41人当中，免予刑事处罚的就有6人，占14.63%，判处缓刑的20人，占48.78%，而只有25人被判处了实刑，不到涉案总人数的五成，其中刑期最长的被判处了有期徒刑11年。

     三、路径规制：涉农职务犯罪的预防对策

    打击职务犯罪，营造良好的社会秩序是审判机关的主要职责之一。涉农职务犯罪侵害了农民合法权益，影响了农村社会稳定，阻碍了农村经济发展，作为审判机关，打击涉农职务犯罪是法院义不容辞的责任，尤其是对“官”与“民” 的分别惩处要做到公平公正，确保量刑差距之“基尼系数”不能超过警戒线，从法律层面有力化解社会矛盾。

    （一）完善法律法规

     政策弹性较大、法治刚性不够是形成涉农职务犯罪易发多发态势的重要因素之一。 为适应不断发展的“三农”工作新形势、新要求，应根据涉农惠民政策的实施实际深入开展研究，及时修订、废止和完善涉农地方性法规，从法治层面刚性推动国家惠农政策等各项涉农措施的落实，严防犯罪发生。

     （二）抓好队伍建设

    干好党的事业，关键在人。 要惩治和预防职务犯罪，首先要从队伍建设做起，自上而下搞好组织建设、干部建设等系列性建设问题，通过组织涉农相关工作人员学习与工作紧密相关的国家法律、法规，并建立健全科学完善的考核体系，对涉农相关工作人员与干部坚持德、能、勤、绩、廉全方位的考核，确保国家各项惠农政策得到有效落实。